【专家谈】元旦起，个税专项扣除来了，影响每个人（附操作指南）

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编者按：日前，国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，自2019年1月1日起施行。社会公众对此给予了高度关注，此次个税改革会对普通老百姓的生活有什么影响?对中低收入群体有哪些利好？本期微信综合了中国人民大学重阳金融研究院高级研究团队的4篇文章，围绕公众关心的个税改革话题进行解读。文后附有相关专项扣除的操作指南。

吕冰洋：个税改革到底影响了什么

作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于《中国金融》2018年第13期。

新华社等报道，6月19日，由财政部和国家税务总局起草的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《草案》）已由国务院同意，并提请十三届全国人大常委会第三次会议予以审议。此次改革力度之大，可以说大大超出社会各界预料。它所产生的影响，有可能大大超过调节收入分配的作用范围。

首先，本次个税改革第一次迈出了综合与分类相结合的脚步。《草案》中关于个人所得税改革的要点有四个：一是对部分劳动所得实行综合征税，将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得四项劳动所得，实行综合征收，适用统一的超额累进税率，实行按年征收；二是优化调整税率结构，扩大3%、10%和20%三档低税率的级距，较高税率的级距保持不变；三是将综合所得基本减除费用标准（俗称:“起征点”）从3500元/月增长到5000元/月；四是设立专项附加扣除，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。总结起来，本次个人所得税改革的要点为：综合征税、提高免征额、增加专项扣除。

其次，本次个税改革对调节收入分配作用的功能受到约束。从《草案》内容看，提高免征额和专项费用扣除，都会有效降低中低收入者的税收负担；而对劳动所得综合征税并实行累进税率，又会让高收入者缴纳更多的税收。从表面上看，它的确有助于缩小分配差距。然而，如果深入研究个人所得税调节收入分配的机制，就可以发现，有两大因素制约了它的功能发挥。

第一个因素，纳税群体规模太小。纳税人数量决定着个人所得税效果的发挥程度，如果只对极少数人征税，那么即使是实行非常高的超额累进税率，它对调节分配的效果也是极有限的。反之，如果纳税人数量多，税基宽，即使税收累进程度低，它对调节分配的效果也很大。在理论上，卡克瓦尼（Kakwani）已证明，个人所得税调节分配的效果取决于税收累进性与平均税率的乘积，平均税率指的是全体人口纳税额与全体人口的收入比，显然，纳税群体越多，平均税率就越高，它对调节分配的效果就越好。我国有多少个人所得税纳税人呢？国家税务总局掌握了全部纳税人数据，遗憾的是，这个数据是保密的，外界无法得知。但是一个数据可透露出端倪：2011年，我国《个人所得税法》修订， 将工资薪金所得免征额从2000元提高到3500元，国家税务总局透露，改革前纳税人有8400万，改革后锐减为2400万， 仅仅是提高1500元，就减少了6000万纳税人。这意味着当时全国人民每月工资在减除各项费用后，超过3500元的只有2400万人！当时大多数人认为改革将有效缩小居民收入分配差距。然而，岳希明等的测算表明，改革前个人所得税可以缩小基尼系数1.29%（可见其作用微乎其微），改革后仅缩小0.76%。也就是说，改革使得个人所得税调节分配的功能缩小了！从2011年到2018年，居民收入会增长不少，但是考虑到《草案》将免征额提高，以及增加了多项专项附加扣除，纳税人群体数量相比14亿人口来说，仍将是很少的。即使达到5000万人口，个人所得税对收入分配调节作用也限制在5000万人之内，其效果必定是有限的。

第二个因素，对资本所得无法综合计征。按收入来源性质划分，个人收入来自两方面：劳动所得和资本所得。资本所得是纳税人通过投资取得的所得，其形式有股票分红所得、股权转让所得、财产租赁所得、利息所得，等等。一般来讲，高收入者的收入主要来源是资本所得，低收入者的收入主要来源是劳动所得。如果对资本所得实行综合计征并实行累进税率，那么显然，个人所得税只能调节劳动者的收入差距，从全局看，调节收入分配的效果仍打了折扣。我国现行税制就是对资本所得实行分类征收，并且税率基本为统一的20%的比例税率。

通过测算，可得出我国要素收入初次分配格局的总体状况（见图1），从中看出，我国劳动要素收入占全国收入的比重大约是50%，资本要素收入占比大约是35%。资本要素收入占比并不低，在皮凯蒂的《21世纪资本论》中，它揭示的世界一般规律是，从长期趋势看，资本回报率高于经济增长率，资本要素收入占国民收入的比值将处于上升趋势。高收入者的收入来源主要是资本所得，如果不能对资本所得实行累进税率，那么个人所得税对调节收入分配的效果势必是有限的。

那么，我们能对资本所得实行综合征税并实行累进税率吗？很遗憾，这很难做到。有两个原因制约对资本所得综合计征：一是资本配置方式多样，避税手段丰富；二是资本流动性强，如果征税，将驱使资本流向低税率地区，甚至流到国外，在全球竞争加剧的背景下，这将降低一个国家的经济竞争力。也正是因为如此，欧洲不少国家对资本所得实行比例税率，并且税率还低于劳动所得的适用税率。因此，由于纳税群体小、资本所得不能综合计征的原因，个人所得税对调节收入分配的效果肯定是有限的。不仅中国如此，国外也是这样。政府调节收入分配的手段主要是转移性支出和个人所得税，前者的效果远高于后者。科恩（Koen）等测算了36个国家和地区的财政政策再分配效应，结果表明，个人所得税和转移性支出平均使基尼系数降低0.140，其中转移性支出使其降低0.118，占85%；个人所得税使其降低0.021，占15%。这在一定程度上说明了，转移性支出的收入再分配效应强于个人所得税具有某种普遍性。

最后，本次个税改革的价值在于，它将大大推动税收征管现代化步伐建设，最终推动国家综合治理能力提高。长期以来，我国的税制结构以流转税为主体，纳税人主要是企业。与美国等发达国家相比，我国税制结构对企业征税过多，对居民征税不足。图2显示，我国税制结构中，有90%的税收是来自企业，而只有10%税收来自居民。美国正好相反，有67.1%的税收来自居民，32.9%的税收来自企业。这种税制结构是中国企业觉得税负重的一个根本性原因。

我们知道，企业是创造价值的主体，税收过多地集中在企业，对促进生产发展和经济增长不利。而由于税收集中在企业，因而我国税收征管体系建设是围绕企业而转，例如，金税工程是通过发票监控，提高增值税的征管能力；日常的税收稽查，重点放在企业所得税和增值税上。即使是个人所得税，由于我国长期实行分类征收，它就可以大量采用源头扣缴的方式，纳税人无须直接面对税收部门，税收征管机制建设也就不需要在强化对自然人税收征管上下功夫。

而这次个人所得税改革，将对我国税收征管机制造成非常严重的挑战。让我们针对《草案》列出的改革方案，先做一场思想实验，看看挑战来自何处？

《草案》规定，将劳务报酬所得与工资薪金所得综合征收，这意味着纳税人要由劳动报酬支付方代扣代缴转为取得报酬者自主申报。假设有一个在北京医院工作的医生，日常在医院领取工资，周末到外地做手术并领取报酬。由于劳务报酬所得将与工资薪金所得综合征收，他的适用税率将会很高，为了少缴这笔税款，他可能隐匿这笔收入，或者少申报收入。而按年申报的制度，只有到了年底汇总各项所得后，才可能知道他适用税率是多少，并且累进税制设计会加大他年末补税的额度，这会刺激纳税人逃税动机。对此，税收征管机关要能够确切地知道：他是否申报了收入？他是否真实申报？由于纳税人取得劳务报酬所得可能来自全国各地，这样税务机关必须要能够全国联网才能有效地查处。不但是要求税务联网，还要与银行联网。而且，要推行现金管理制度，减少现金交易额度。显然，这一系列挑战均很大。

另外，《草案》增加了几个专项扣除，每增加一个专项扣除，就意味着税务部门要对相关信息进行收集、处理和整合，如从教育部门得到居民受教育信息，从医疗部门得到居民医疗信息，从房地产管理部门、银行部门得到居民购房或租房相关信息，等等。

这些问题的存在，对个人所得税税收管理造成很严峻的挑战。有学者关于个人所得税改革提出三个问题，即个人不申报怎么办？申报不实怎么办？申报不缴纳怎么办？显然，解决这三个“怎么办”并不容易，它需要一系列重要基础制度建设，如全面建立税务代码制度、落实个人资产实名登记制、推行现金管理制度、构建全国联网的个人涉税信息平台等，这些制度建设非一日之功。

不仅如此，个人所得税改革还将产生两个结果。第一，政府对社会的掌控力度增强，由于对劳动所得综合征收，政府就可以以征税为理由，对个人大量与取得收入有关的信息进行监控。由于个人或家庭是社会的基本细胞，政府对社会掌控力度会增强。第二，有助于激发纳税人的权利意识。以往个人所得税征收采取源头扣缴方式，个人尽管有税收痛苦，但是无法参与税收计算过程，对税收细节其实不甚了了。而《草案》规定个税实行一定程度的综合征收，就势必要求纳税人自主申报，参与税收计算的全部过程。在此过程中，纳税人的权利意识会逐渐得到激发：税收设计是否合理？税款应用到哪去了？政府有没有及时回应纳税人的需求？这样，“纳税人”这一个现代国家才有的词语，才会真正发挥出它的价值。

政府控制力的加强和纳税人权利意识的激发，两者结合，会加深政府与社会的互动程度，最终会指向一个共同目标：推动国家治理现代化！

张敬伟：个税专项附加扣除要成为看得见的红利

作者张敬伟系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，本文刊于12月19日《北京青年报》。

个税专项附加扣除政策即将落地。全民将于2019年1月1日起受到这个普惠“大红包”。

9月6日召开的国务院常务会议明确，专项附加扣除范围和标准在向社会公开征求意见后依法于明年1月1日起实施。上月初，《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》（简称《办法》），开始向社会各界征求意见，因此财税专家普遍预期，年底前《办法》将出台。

2018年还剩10多天，为了确保个税专项附加扣除有法可依，《办法》应当在12月底前出台。

过去两年，堪称减税降费年，各类市场主体享受到了相关税费红利，个税改革则使民众也享受到了减税红利。10月份，人们已经享受到了起征点提高至5000元后的好处，公众还将享受到个税专项附加扣除的“红包”。两个减法，个税改革的“复利”彰显——个税专项附加扣除包括子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金、赡养老人、大病医疗支出6项专项附加扣除。按照《办法》，赡养老人扣除标准额为每年24000元（2000元每月），子女教育和首套房贷款利息专项附加扣除标准为每年12000元（每月1000元），继续教育按不同类别设了每年4800元或3600元两个不同的标准。住房租金专项附加扣除按城市类别设置三档不同的扣除标准，分别为每年14400元、12000元和9600元。大病医疗支出根据实际支出在税前扣除，但必须在最高60000元的限额内。

上述专项附加扣除如果落实到位，会让人们体味到现实生活方方面面的“减负”获得感。毕竟，扣除项目，都是近年来民生最关切的“焦点难题”——通过专项附加扣除的方式减税（负），是对民生关切的关切，也是对现实难题的针对性破题。更重要的是，提高个税起征点和专项附加扣除一起实施，也体现政策面对社会、市场、民生多维度的观察，以及在动态调整中寻找到了综合平衡的利益契合点。

无论社会难题还是市场问题以及民生课题，各种“题目”要得到正解，既不能靠拍脑袋的方式决策“给予”，也不能被各种汹汹的舆论声浪“淹没”，只能在倾听各方意见甚至是利益博弈的情势下，提供一个适当的解决方案。

即使现在，人们对专项附加扣除也还有一些意见和建议。譬如，人们对大病医疗扣除，希望扣除额更大一些，毕竟现有医保无法解决“看病难”、“看病贵”和“看大病贵”等诸多难题。此外，住房、教育、养老等等可能延续几代人的困扰，公众对这方面的扣除也非常关注，希望能够细化这些方面的专项附加扣除，使之具有实操性。此外，对于首套房贷款扣除，譬如是认房还是认贷，如何明细首套房的概念等等。

总之，公众对个税专项附加扣除有着实实在在的期待。一是上述专项附加扣除要尽量做到普惠，让每个人都能享受到专项附加扣除的红利，毕竟专项附加扣除所涉项目是普遍的社会难题。二是专项附加扣除要做到简洁方便，不能因为执行层面的繁琐程序让公众望而却步让好政策空置。三是专项附件扣除要确保社会公平的核心要义。因此，好的政策设计需要好的流程设计予以配合，确保权利不打折并防止这些政策被人擅用滥用。

提高个税起征点，让民众享受到减税效果；个税专项附加扣除，则使民众看到了中央对诸多现实生活难题的政策性眷顾。民生所求者，无非是收入更高一些，负担更少一些，这样才会有更多的获得感和幸福感。因此，个税专项附加扣除“红包”，要变成真正的民生红利才有意义。

卞永祖：个税改革为工薪层减负增收

作者卞永祖系中国人民大学重阳金融研究院研究员，本文刊于10月24日《北京日报》。

随着《个人所得税专项附加扣除暂行办法》开始向社会公开征求意见，个税改革中最引人关注的内容终于揭开神秘面纱。这不仅是我国个税制度向综合计征迈进的重要转折点，也将在改善民生、促进发展以及促进社会公平等方面发挥积极意义。

该《办法》之所以引起这么大的舆论关注，是因为它切中了民生痛点、回应了民生诉求。对于大多数工薪阶层尤其是那些“上有老、下有小”的中产阶级来说，即使税前工资不低，但也往往对所交的个税“心疼不已”。因为无论子女教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金还是赡养老人等，都是没办法挤水分的刚性支出，何况开支还可能不断增加。若自己还有上进心读点书，压力就更大。减少交税就是增加收入，将这6项纳入专项附加扣除，就是为了照顾到不同群体的实际必要支出差异，让税收的收入分配调节作用更加精细精准。如果落实到位，其产生的减税效应将确保扣除后的应纳税收入起点明显高于5000元，甚至超过10000元。

收入增加意味着消费增加，这将成为我国经济发展和转型升级的巨大动力。党的十九大报告明确指出，要完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。从具体数据来看，我国社会消费品零售总额已经由2012年的21.4万亿元增长到2017年的36.6万亿元，年均增速为11.3%，消费率也从2010年的48.5%逐年回升至目前的50%以上，消费在我国经济发展中的拉动作用越来越大。不过与美国的68.1%、英国的64.9%相比，我们的消费仍然有很大提升空间。

放眼当今世界，经济发展的一个主要矛盾就是生产过剩与需求的相对不足。扩大我国整体消费总规模并提高其档次，有助于我国经济长期保持中高速度发展，也有助于改变过去盲目追求速度的粗放式发展方式。《办法》鼓励纳税人接受正规的学历继续教育和考取各种职业资格证书，让每个人实现终身教育以适应当今飞速发展的社会，本身就蕴含着消费升级的价值取向。同时，此举也可以促进文化、教育培训等领域提供高品质服务产品，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民的获得感、幸福感更加充实。

个税专项附加扣除有利于税制公平，这将成为维护社会和谐稳定的重要压舱石。数据显示，上世纪80年代全国收入差距的基尼系数是0.3，到2017年，这一数字已经扩大到了0.467。《办法》允许从税基中刨除个人在承担不同社会责任时所产生的生活成本，无疑将对缩小贫富差距、让社会更加公平产生积极作用。根据规定，首套住房贷款利息在还贷期间，将按照每年12000元（每月1000元）标准定额扣除。对于很多富人而言，首套房自然没有贷款的必要，但却可以降低广大工薪层的负担。同时，首套房之外房贷并不能抵扣，也客观上抑制了房子的投机需求，有利于“房住不炒”目标的实现。

总体来看，《办法》不仅可以让居民的钱袋子鼓起来，大幅度增加低收入者和中低收入者的收入，让更多居民的消费意愿得以释放，更重要的是打通了向上流动的渠道，有助于壮大中产阶级，实现公平和谐稳定的橄榄型社会关系。改革的目的就是让发展成果惠及人民。随着按家庭征收的个人所得税制度不断完善，也会为将来进一步加快税制改革、推动更大规模降税打下基础，更为我们国家下一步更快、更好的可持续发展打下基础。

刘英：中产群体是本轮个税改革最大受益者

刘英系中国人民大学重阳金融研究院研究员，本文刊于12月22日《证券日报》。

日前，国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》(以下简称《办法》)，自2019年1月1日起施行。专家认为，本轮个税改革将会较大提升居民收入的“获得感”。

中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英昨日在接受《证券日报》记者采访时表示，中产群体是此次个税改革最大的受益者。此次实施的《办法》和此前提高起征点至5000元，众望所归，符合人性化需求。

“个税改革体现出党和政府对老百姓的关爱和支持，通过提高基本减除费用标准和专项附加扣除，将会促进社会更加公平、收入更加合理。” 中央财经大学税务学院税收与财务管理系主任蔡昌昨日在接受《证券日报》记者采访时认为，专项附加扣除将会进一步降低纳税人税负，并根据纳税人实际情况减税，更有针对性。同时，我国居民平均收入水平并不高，5000元起征点合理，未来需要分不同区域进一步推动个税改革，多给地方一定立法权。

“个税改革不会一步到位，需要逐步改革。”刘英指出，个税改革有利于调节居民收入，所有收入在起征点5000元以上的群体都会有帮助。个税占整体税收并不大，但个税改革较大提升居民收入“获得感”。

针对住房贷款利息扣除，办法明确“首套”住房以住房贷款认定为准，对夫妻双方婚前分别购置的首套住房的扣除问题进行明晰。

蔡昌表示，个税改革对房价波动无明显影响，但对房租会有一定影响。受房租抵扣因素影响促使租金更透明，这将进一步使得房东更多纳税，从而导致房租提高。此外，未来将会推出新一轮更大规模的普惠性减税降负举措，包括推进增值税等实质性减税，对小微企业和科技企业实施普惠性税收免除等。

此外，刘英还表示，未来转入高质量发展阶段将使得降成本为主要目标，无论企业或个人都会获得以制度变革为实施途径的实质性减税降费，这更有利于提高企业活力，并进一步减轻居民负担，促进消费扩大内需。

附操作指南（来源：发票通平台）

如何办理个税专项附加扣除

有以下两种类型

申请步骤

1、获取《扣除信息表》

纸质模板：可到任何一个办税服务厅领取；可从税务局网站下载打印；也可从单位获取。

电子模板：单位可从“扣缴客户端”下载并发放给你，你也可从税务局官方网站下载。

远程办税端（2019年1月1日正式发布远程办税端，有APP“个人所得税”、WEB端两种方式）：本人通过远程直接获取填报个人相关信息。

2、填写《扣除信息表》

纸质模板填写：

（点击查看高清图片）

电子模板填写

（首页）

以子女教育为例填写：

远程办税端

←

国家税务总局发布的手机APP

▲ 各省电子局网站

远程办税端——APP端  以子女教育填写为列

注意事项

1、纳税年度中间相关信息发生变化的，纳税人应当更新《扣除信息表》相应栏次，并及时报送给扣缴义务人。

2、新员工入职：扣缴单位采集人员信息——“报送”——“反馈”

需重点关注的是，提示“验证不通过”——有误——单位核实、修正

——无误——通知本人至办税服务厅

3、如若填报信息不完整，应及时补正或重新填报。未及时补充完整的，暂不办理相关专项附加扣除，待纳税人补正或重新填报后再行办理。

4、报送的电子或纸质《扣除信息表》，一式两份。一份退还纳税人留存备查，一份由税务机关留存。

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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资董事长裘国根先生向母校捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理3个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。